Maankäyttösopimus – maanomistajille maankäyttösopimuksilla asetettavista maksuvelvollisuuksista

Maanomistajan julkisoikeudellisesta maksuvelvollisuudesta on säädetty yksityiskohtaisesti maankäyttö- ja rakennuslain (jäljempänä ’MRL’) 12a luvussa. Käytännössä kunnissa kuitenkin usein toimitaan toisin kuin mainitussa luvussa on yksityiskohtaisesti säädetty. MRL 91b §:n 3 momentin mukaan 12a luvun kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta maankäyttösopimuksin voidaan laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvollisuuksista. Tässä epäselväksi jääneessä ja yleisluontoisessa momentissa ei ole kuitenkaan säädetty mitään poikkeamiseen oikeuttavista edellytyksistä. Tämän vuoksi maanomistajan kannalta on tärkeätä korostaa, että poikettaessa yksityiskohtaisesti säädetyistä maksuvelvollisuuden edellytyksistä, maanomistajaa suojaavat yleiset sopimusoikeudelliset periaatteet ja varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annetun lain (jäljempänä ’OikTL’) säännökset sopimusten pätemättömyydestä ja kohtuuttomuudesta.

Laissa säädetyn maksuvelvollisuuden syntymisen edellytyksistä
MRL 12a luvun 91a §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä on, siinä mainituin edellytyksin, maanomistajalle säädetty maksuvelvollisuus osallistua asemakaavoituksesta seuraavasta yhdyskuntarakentamisesta kunnalle aiheutuviin kustannuksiin ’siten kuin jäljempänä säädetään’.

Maanomistajan maksuvelvollisuuden piiriin kuuluvat, ’siten kuin jäljempänä säädetään’ lähinnä kehittämiskorvauksin kunnalle korvattavaksi säädetyt MRL 91c – 91f §:n mukaiset kustannukset. Maanomistajan maksuvelvollisuuden piiriin kuuluvat korvattavat kustannukset täsmentyvät näissä säännöksissä.

Maanomistajalle syntyvän maksuvelvollisuuden edellytyksenä on MRL 91a §:n mukaan, että kyseessä on oltava asemakaavoitettava alue, eikä esimerkiksi asemakaavoitusta edeltävä yleiskaavoitus. Asemakaavasta tulee lisäksi aiheutua maanomistajalle merkittävää hyötyä. Kyseessä on oltava nimenomaisesti yhdyskuntarakentamisesta kunnalle aiheutuvista kustannuksista sopiminen, eikä siten kunnan toimialaan kuulumattomien hankkeiden kustannukset, taikka esimerkiksi valtion toteutettavaksi kuuluvan yleisen tien tai sen liittymän kustannukset. Asemakaavoitettavan alueen maanomistajia on kohdeltava yhdenvertaisesti.

Lisäksi maksuvelvollisuuden tulee täyttää ’siten kuin jäljempänä säädetään’ MRL 91c – 91f §:ssä säädetyt edellytykset, joiden mukaan:
1. Maanomistajan saaman asuntorakentamisen rakennusoikeuden tai sen lisäyksen on ylitettävä 500 kerrosneliömetriä tai muun maanomistajan tulee saada muuta 91a §:ssä tarkoitettua merkittävää hyötyä.
2. Katujen, puistojen ja muiden yleisten alueiden on palveltava merkittävässä määrin asemakaava-aluetta, jotta maanomistajalla on maksuvelvollisuus näiden hankinta-, suunnittelu- ja rakentamiskustannuksista.
3. Yleisten rakennusten on palveltava merkittävässä määrin kaava-aluetta, jotta niiden maanhankintakustannuksiin syntyisi maksuvelvollisuus. On huomattava, ettei maanomistajalle ole säädetty maksuvelvollisuutta osallistua itse yleisten rakennusten, kuten koulujen, päiväkotien, yms. rakennusten rakentamiskustannuksiin.
4. Maansiirtotöiden liityttävä maaperän kunnostukseen eikä esimerkiksi maisemointiin.
5. Meluntorjunnasta aiheutuvien toimenpiteiden on oltava välttämättömiä. Välttämättömyysedellytyksen täyttävät esimerkiksi liikennemelun terveydelle haitallisten desibelirajojen ylittyminen.
6. Kaavoituskustannuksia ei voida periä kahteen kertaan. MRL 91d §:n 1 momentin viimeinen lause estää kahdenkertaisen asemakaavoituskustannusten perimisen, mutta toisaalta se mahdollistaa kustannusten perimisen sellaiseltakin maanomistajalta, joka ei 59 §:n perusteella olisi maksuvelvollinen. MRL 59 § edellyttää, että asemakaava on ollut pääasiassa yksityisen edun vaatima ja että se on laadittu maanomistajan aloitteesta.
7. Alueen luonteeseen ja olosuhteisiin nähden korvattavien kustannusten on oltava kohtuullisia. Esimerkiksi alhaisen arvonnousun alueilla korvauksen tulisi jäädä selvästi ylärajana pidettävän 60% arvonnoususta alapuolelle, jotta korvausta voitaisiin pitää kohtuullisena.
8. Arvioidut toimenpiteet tulisi toteuttaa 10 vuoden kuluessa.
9. Aikaisemmin kunnan toteuttamien toimenpiteiden kustannuksiin maanomistajalla on maksuvelvollisuus ainoastaan, jos maanomistajan saama hyöty on erityisen merkittävää. Esimerkiksi asuntorakentamisen osalta asemakaavoituksella saavutettavan rakennusoikeuden tai sen lisäyksen tulisi olla tällaisessa tilanteessa huomattavasti enemmän kuin 500 kerrosneliömetriä ollakseen erityisen merkittävää hyötyä.
10. Maanomistajan maksettavaksi tuleva korvaus voi olla enintään 60% arvonnoususta. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että 60% tai sen alle voitaisiin aina periä maanomistajalta ilman yhteyttä kunnalle syntyviin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin.

Poikkeaminen säädetyistä maksuvelvollisuuden edellytyksistä
Tapauksissa, joissa edellä esitetyt edellytykset eivät täyty ja toimittaessa MRL 91b §:n 3 momentin poikkeamissäännöksen ja/tai yleisen sopimusvapauden perusteella, on tärkeätä huomata, ettei maanomistajalla ole tällöin MRL 12a luvussa säädettyä julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta osallistua maankäyttösopimuksin kunnalle syntyviin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Tällöin maanomistajaa suojaavat esimerkiksi yleiset sopimusoikeudelliset periaatteet sopimuksen vapaaehtoisuudesta, sopimustasapainosta, kunnan tiedonanto- ja neuvontavelvollisuudesta sekä kunnan lojaliteettivelvollisuudesta. Myöhemmin mahdollisessa riitauttamistilanteessa maanomistajaa suojaa myös sopimuksen laatijan vastuulle jäävä tulkintariski kunnan laatimista epäselvistä sopimuskohdista. Lisäksi OikTL:n pätemättömyys ja kohtuullistamissäännökset voivat tulla sovellettaviksi, jos maanomistajalla ei ole ollut laissa säädettyä maksuvelvollisuutta.

Ymmärtämättömyyden, erehdyksen ja kohtuuttomuuden vaikutuksista sopimuksen sitovuuteen ja pätevyyteen on säädetty OikTL 3-luvussa. Laissa säädetyn julkisoikeudellisen maksuvelvollisuuden puuttumisen salaaminen voi täyttää ns. ’petollisen viettelyn’ tunnusmerkit (OikTL 30 §). Sopimukseen vetoaminen voi olla myös ’kunnian vastaista ja arvotonta’ (OikTL 33 §), jos maanomistaja on erehtynyt voimassaolevan oikeuden sisällöstä. Maanomistaja on voinut luulla olevansa maksuvelvollinen (ns. motiivierehdys).

Kenties yleisin virhe kunnan puolelta on tiedonantovelvollisuuden tahaton tuottamuksellinen laiminlyönti. Tiedonantovelvollisuuden laiminlyönti muuttuu tahalliseksi ’bluffaamiseksi’, jos kunnan neuvottelijat kokeilevat huomaako maanomistaja, ettei tällä ole lain mukaista maksuvelvollisuutta osallistua esimerkiksi koulun, päiväkodin, yms. yleisen rakennuksen rakentamiskustannuksiin.

Eduskunnan oikeusasiamiehen vanhemmassa päätöksessä 417/4/93, joka koski kunnan maanomistajille lähettämää ehdotusta kiinteistönkaupan esisopimukseksi, joka sisälsi rakennuskaavatiealueiden ilmaisluovutusta ja sen lisäksi kaavoitusmaksun, todettiin ytimekkäästi: ”… kunnan tulee tehdä maanomistajille selväksi, että he eivät lain mukaan ole velvollisia maksamaan korvauksia alueen ensimmäisen asemaakaavan laatimisesta.” Maanomistajalle selväksi tekeminen periaate on voimassa edelleenkin, mitä suuremmassa määrin myös MRL 12a luvun säätämisen jälkeen.

Mikäli maanomistaja ei saa asemakaavoituksesta merkittävää hyötyä, sovellettavaksi voi riitauttamistilanteessa tulla OikTL 31 §, jonka mukaan:
Jos joku, käyttäen hyväkseen toisen pulaa, ymmärtämättömyyttä, kevytmielisyyttä tai hänestä riippuvaista asemaa, on ottanut tai edustanut itselleen aineellista etua, joka on ilmeisessä epäsuhteessa siihen, mitä hän on antanut tai myöntänyt, tahi josta mitään vastiketta ei ole suoritettava, ei täten syntynyt sopimus sido sitä, jonka etua on loukattu.

Jos maanomistajalle ei kaavoituksella synny merkittävää hyötyä, kuten MRL 91a §:n 1 momentissa on edellytetty, ja kuitenkin tehdään sopimus hänen osallistumisestaan kunnalle aiheutuviin kalliisiin toteuttamiskustannuksiin, on sopimuskorvaus ’ilmeisessä epäsuhteessa’ siihen, mitä kunta kaavoituksella myöntää. Tällainen tilanne on käsillä esimerkiksi silloin, kun sopimusalueelle on odotettavissa ainoastaan vähäinen arvonnousu, taikka jos rakennusoikeuden tuottama arvonnousu on vähäistä verrattuna korvattavan kunnallistekniikan kalleuteen. Riitauttamistilanteessa voidaan vedota myös siihen, että kunta on edustanut itselleen sellaista ’etua, josta mitään vastiketta ei ole suoritettava’, koska maanomistaja ei ole saanut merkittävää hyötyä kaavoituksesta, eikä hänellä siten ole MRL 12a luvussa säädettyä maksuvelvollisuutta.

Arvonnousu kuuluu maanomistajalle
Maanomistajalle ei ole MRL 12a luvussa säädetty suoraan velvollisuutta maksaa kunnalle minkäänlaista korvausta kaavoituksesta seuraavasta arvonoususta, kuten rakennusoikeuden lisäyksestä tai käyttötarkoituksen muutoksesta verrattuna asemakaavoitusta tai sen muutosta edeltäneeseen tilanteeseen. Arvonousulla on sen sijaan välillisiä vaikutuksia seuraavissa tilanteissa.

Ensinnäkin, maanomistajan on saatava asemakaavoituksesta merkittävää hyötyä, jotta maksuvelvollisuus ylipäätänsä syntyisi. Toisekseen arvonnousulla on välillisiä vaikutusta korvauksen suuruuteen jaettaessa kunnalle syntyviä korvattavia kustannuksia arvonnousun suhteessa eri maanomistajien kesken. Kolmanneksi arvonnousulla on merkitystä arvioitaessa korvauksen kohtuullisuutta arvonnousun perusteella. Esimerkiksi yli 60%:n suuruista arvonnousun leikkaamista ei voida enää pitää kohtuullisena. Muuta kuin kunnan yhdyskuntarakentamiskustannuksia koskeva, pelkästään arvonnousuun sidottu sopimuskorvaus, ns. kaavoitusarvomaksu, ilman kytkentää kunnalle aiheutuviin tai aiheutuneisiin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin, ei MRL 12a luvun säännösten mukaan ole mahdollinen.

Ollakseen korvausta kunnalle syntyvistä yhdyskuntarakentamisen kustannuksista, sopimuskorvauksen tulee perustua laskelmiin kunnan toteutettaviksi tulevien hankkeiden kustannuksista tai arvioihin, jotka perustuvat esimerkiksi aikaisemmin kunnassa toteutettuihin vastaavanlaisin hankkeisiin. Tämä unohdetaan usein, kun korvaus sopimuksessa määrätään pelkästään arvonnousun perusteella ja tämä korvaus sopimuksessa mainitaan nimellisesti maanomistajan maksettavaksi tulevaksi korvaukseksi kunnalle syntyvistä yhdyskuntarakentamisen kustannuksista, vaikka näin ei todellisuudessa ole. Sopimuskorvaus ilman kustannusvastaavuutta on veronluonteinen maksu, josta olisi tullut säätää verolakina. Näin ei MRL 12a luvun säätämisen yhteydessä ole menetelty, eikä esitöiden perusteella tarkoitettu.

Oikeuskäytännön mukaan, jos arvonnousuun sidottu korvaus on vain osa arvioiduista kunnalle syntyvistä kustannuksista, sitä ei kuitenkaan ole pidettävä lainvastaisena (KHO 2004:87). Tällöin kunnalta kuitenkin edellytetään edellä mainittua laskelmaa tai arviota kunnalle syntyvistä yhdyskuntarakentamisen kustannuksista, joten arvonnousuun sidottu korvaus on kyllä tätä kautta laissa tarkoitettu korvaus kunnalle syntyvistä yhdyskuntarakentamisen kustannuksista. Mikäli arvonnousuun sidottu sopimuskorvaus korkean arvonnousun alueella ylittää kunnalle syntyvät tätä vähäisemmät kustannukset, sopimuskorvaus ei myöskään ole enää laissa tarkoitettua osallistumista kunnalle syntyviin kustannuksiin. Tällöin kunta saa ylimenevältä osalta ns. perusteetonta etua, jonka palauttamiseen voi syntyä velvollisuus.

Vähäisen arvonnousun alueilla arvonnousua lähentelevää sopimuskorvausta voidaan pitää kohtuuttomana tai maanomistajan erehdyksenä, mikäli maanomistajaa ei ole informoitu kunnan tiedossa olleesta alueen vähäisestä arvonnoususta tai maanomistaja ei muutoin ole ollut siitä tietoinen, verrattuna ainoastaan kunnan tiedossa olleeseen yhdyskuntarakentamisen, kuten kunnallistekniikan kalleuteen.

Rakennusoikeuden myyntikielto
Ennen MRL 12a luvun säätämistä hallintovaliokunta totesi lausunnossaan 21/1998 hallituksen esityksestä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi: ”Valiokunta pitää tärkeänä, että kaavoitussopimuksilla ei osteta eikä myydä rakennusoikeutta”. Tämä periaate on sisällytetty vuoden 2003 voimaan tulleen 12a luvun säännöksiin siten, ettei tietyn määräisen tai laatuisen rakennusoikeuden kaavoittamiseen voida maankäyttösopimuksin sitoutua. MRL 91b §:n 1 momentin mukaan maankäyttösopimuksilla ei voida sitovasti sopia kaavojen sisällöstä. Tämä pitää e contrario sisällään luonnollisesti myös sen, ettei kaavojen sisältöön voida pätevästi sitoutua maksua vastaan.

Rakennusoikeutta ei voi ostaa eikä myydä, joten tällaisiin sopimuksiin sisältyy huomattavia riskejä kaikkien osapuolten kannalta. Mikäli kuntaa sitovasti sovittu asemakaavoitus ja rakennusoikeus ei toteudu, kunta syyllistyy sopimusrikkomukseen, josta voi seurata vahingonkorvausvastuu.

KHO:n ratkaisussa 2004:87 katsottiin, että maankäyttösopimuksella voidaan sopia kaavan laatimisesta ja toteuttamisesta kunnalle aiheutuvien välittömien kustannusten korvaamisesta. Edelleen ratkaisun perustelujen mukaan: ”Näihin kustannuksiin voi sisältyä myös muita kuin MRL:n 59 §:ssä tarkoitettuja kaavan laatimiskustannuksia, ei kuitenkaan korvausta mahdollisesta rakennusoikeuden saamisesta tai lisäämisestä.” Korvattaviin kustannuksiin ei siis vanhemman oikeuskäytännönkään mukaan voinut sisältyä maksua mahdollisesti saatavasta rakennusoikeudesta tai sen lisäyksestä. Tämä periaate on yksityiskohtaisemmin sisällytetty vuonna 2003 uudistettuun MRL 12a lukuun.

Alf Henriksson
varatuomari